Een aardverschuiving in de rechtsbescherming bij invordering

De invordering van rijksbelastingen is opgedragen aan de ontvanger van de Belastingdienst. Bij deze invordering gaat het niet alleen om de daadwerkelijke invordering, maar de ontvanger is bijvoorbeeld ook degene die een derde (zoals een bestuurder of inlener) aansprakelijk kan stellen voor de belastingschuld van een ander. Ook is de ontvanger degene die beslist op een verzoek van de belastingschuldige om uitstel van betaling te verlenen. Om deze bevoegdheden goed uit te kunnen voeren heeft de ontvanger ruime bevoegdheden gekregen. In deze blog ga ik niet op deze bevoegdheden in, maar kijk ik vooral naar de mogelijkheden die een belastingschuldige heeft als zijn verzoek om uitstel van betaling is afgewezen. Op dit vlak is een aardverschuiving gaande.

aardscheur

Administratieve beroepsprocedure

In de Invorderingswet 1990 en dan vooral in de Uitvoeringsregeling bij deze wetgeving (artikel 24 en 25) is bepaald dat een belastingschuldige de beslissing van de ontvanger om een verzoek tot het verlenen van uitstel van betaling af te wijzen, kan voorleggen aan de directeur. Deze procesgang wordt administratief beroep genoemd.

Het administratieve beroepschrift moet binnen 10 dagen aan de behandelende ontvanger worden toegezonden. Deze ontvanger stuurt het processtuk vervolgens met de onderliggende documenten aan de directeur toe. Het is vervolgens de directeur die een beslissing moet nemen. De Nationale Ombudsman oordeelde in het verleden al dat de mogelijkheid van het administratieve beroep verwachtingen wekt bij belastingschuldigen. Die verwachtingen houden in dat een belastingschuldige ervan uitgaat dat de directeur een nieuwe en onafhankelijke beoordeling maakt.

De praktijk wijst echter uit dat de administratieve beroepsprocedure een hoog gehalte heeft van ‘de slager die zijn eigen vlees keurt’. De directeur schaart zich namelijk zeer gemakkelijk achter zijn collega, de ontvanger. Het beeld over administratieve beroepsprocedures is dan ook dat de directeur zijn rol in deze procedures (veel te) beperkt opvat. De directeur toetst de beslissingen van de ontvanger slechts marginaal, verricht hij geen eigen onderzoek naar de feiten en omstandigheden en beperkt hij zich tot de bestudering van het dossier dat hij van de ontvanger heeft ontvangen. Een dergelijke beperkte invulling staat op gespannen voet met de bedoeling van de beroepsmogelijkheid en de daarop gebaseerde verwachtingen.

Aardverschuiving

Niet alleen de Nationale Ombudsman maakt zich zorgen over de gang van zaken in de administratieve beroepsprocedure. Ook in de literatuur wordt met enige regelmaat kritiek geuit over dit rechtsmiddel.[1] Al deze kritiek is (kennelijk) ook staatssecretaris Wiebes niet ontgaan. In de Fiscale vereenvoudigingswet 2017 heeft Wiebes dan ook een radicale oplossing gezocht voor dit probleem.

Die oplossing is, aldus het wetsvoorstel, om geschillen over invorderingsperikelen neer te leggen bij de belastingrechter. De belastingrechter moet ervoor zorgen dat een onafhankelijk oordeel wordt geveld over een afwijzende beslissing om uitstel van betaling te verlenen en ervoor zorgen dat de versnippering van de rechtsbescherming in de invorderingswet ongedaan wordt gemaakt.

Maar is Wiebes met dit voorstel niet te laat? Komt zijn voorstel niet als ‘mosterd na de maaltijd’?

Op 12 augustus 2016 oordeelde de Hoge Raad namelijk dat op basis van tekst van artikel 25 Invorderingswet 1990 een afwijzende beslissing op een verzoek om uitstel van betaling moet worden voorgelegd aan de belastingrechter. Deze belastingrechter is, aldus de Hoge Raad, de bevoegde rechter in een dergelijke kwestie. Daarbij motiveert de Hoge Raad ook dat “het verlenen van uitstel van betaling door de burgerlijke rechter in het kader van een dwangbevel zou het stelsel van de Invorderingswet onaanvaardbaar doorkruisen”.

Kortom, gelet op het oordeel van de Hoge Raad kunnen we nu al naar de belastingrechter om echt rechtsbescherming te genieten in zaken waarin door de ontvanger wordt geweigerd uitstel van betaling te verlenen. Dat maakt de gang naar de directeur dus overbodig.

Houding ontvanger hangende de beroepsprocedure? 

Als de ontvanger het verzoek om uitstel van betaling afwijst, kan hij (weer) een aanvang nemen met de invordering van de belastingschuld. Stelde de belastingschuldige binnen 10 dagen administratief beroep in bij de directeur, dan bepaalde de Leidraad Invordering 2008 (artikel 25.7.1.) dat de ontvanger dan pas op de plaats moest maken. De ontvanger moest handelen in overeenstemming met het beleid dat wordt gevoerd als het verzoek om uitstel is toegewezen. In de praktijk betekende dit dat het voeren van de administratieve beroepsprocedure uitstel van betaling opleverde.

Hoe zou dat nu zijn geregeld nu een afwijzende beslissing voortaan aan de belastingrechter moet worden voorgelegd?

Artikel 6:16 Awb bepaalt dat het instellen van beroep geen schorsende werking van het besluit met zich meebrengt. In artikel 1, lid 2, Invorderingswet 1990 is echter bepaald dat dit artikel niet van toepassing is bij de invordering van rijksbelastingen. Dit heeft tot gevolg dat het antwoord op de vraag hoe moet worden omgegaan met schorsende werking van de afwijzende beslissing gedurende de behandeling van het beroep bij de rechtbank, niet is te vinden in de wet. Ook in de Fiscale vereenvoudingswet 2017 is hieraan geen aandacht besteed.

Voor de verdere fases van het rechtsgeding is dit wel in de wet geregeld. Artikel 27h AWR bepaalt dat de werking van de uitspraak van de rechtbank wordt opgeschort totdat de termijn waarbinnen hoger beroep moet worden ingesteld is verstreken (6 weken na verzending van de uitspraak) of indien hoger beroep is ingesteld totdat op het hoger beroep is beslist. Een soortgelijke bepaling is opgenomen voor de cassatieprocedure bij de Hoge Raad (artikel 28, lid 7, AWR).

Concreet betekent dit dat als de belastingrechter oordeelt dat de ontvanger terecht het uitstel van betaling heeft geweigerd en de belastingschuldige stelt tegen die beslissing hoger beroep in en/of cassatieberoep (of de termijn van 6 weken om deze rechtsmiddelen aan te wenden, is nog niet verstreken), de ontvanger niet aan de slag kan gaan met de invordering.

Om er voor te zorgen dat de belastingschuldige ook daadwerkelijk een verbeterde rechtsbescherming geniet, is het noodzakelijk dat ook voor de rechtbankfase een bepaling wordt opgenomen die ervoor zorgt dat de invordering wordt opgeschort gedurende de behandeling van het beroep. Thans staat een dergelijke bepaling nog niet in de wet en moet de belastingschuldige deze opschorting afdwingen door het instellen van een voorlopige voorziening. Dat maakt de kwestie nodeloos omslachtig en ingewikkeld. Aangezien voor de hoger beroepsfase en de cassatiefase al is voorzien in een opschortingsbepaling is het een kleine moeite om deze ook door te trekken naar de startfase van het traject.

Conclusie

De rechtsbescherming bij de Invorderingswet 1990 staat eindelijk op de kaart. In de Fiscale vereenvoudingswet 2017 is opgenomen dat geschillen over het niet verlenen van uitstel van betaling kunnen worden voorgelegd aan de belastingrechter. Deze nieuwe rechtsgang maakt de administratieve beroepsprocedure bij de directeur overbodig. In ieder zal dat niet als een gemis ervaren omdat in de praktijk het beeld is ontstaan dat de directeur van de Belastingdienst (niet of) onvoldoende onafhankelijk deze procedure vorm gaf. Daarbij werd ook de nodige kritiek geuit op het feit dat de directeur zijn taak in deze administratieve beroepsprocedure (zeer) beperkt opvatte.

Het is echter de vraag of de wetswijziging van staatssecretaris Wiebes niet als ‘mosterd na de maaltijd’ komt. De Hoge Raad oordeelde immers op 12 augustus 2016 al dat geschillen over uitstel van betaling exclusief aan de belastingrechter moeten worden voorgelegd. Ook dit oordeel maakt de administratieve beroepsprocedure overbodig.

[1] F.C. Gill, De directeur van de Belastingdienst: een quasi beroepsinstantie, TFB 2007/3 en M.J.H. Giezen, Is de rechtsbescherming in de Invorderingswet 1990 aan herziening toe?, WFR 2008/641.

Mr. M.H.W.N. (Marloes) Lammers 

Fiscale voorlopige voorziening in de strijd tegen dwanginvordering

Als u het niet eens bent met een belastingaanslag, moet u deze als hoofdregel toch direct betalen. Het aantekenen van bezwaar- of beroep ‘schorst’ de betalingsverplichting van een belastingaanslag immers niet. Dit kan vervelende gevolgen hebben als de ontvanger van de Belastingdienst – die over de invordering van de aanslag gaat – geen uitstel van betaling wil verlenen, terwijl u meent dat aanslag onjuist is. Ook al wordt een aanslag achteraf vernietigd, de gevolgen van (dwang)invordering kunnen onomkeerbaar zijn. Door het aantekenen van verzet bij de civiele rechter worden de incassobevoegdheden van de ontvanger tijdelijk opgeschort. Dit is een beproefd noodmiddel als er argumenten zijn tegen de houdbaarheid van aanslag zelf of de incasso daarvan. In dit blog wordt de andere mogelijkheid besproken om de ontvanger op afstand te houden: de belastingrechter verzoeken bij wege van voorlopige voorziening de aanslag te schorsen.

Dealing with tenacious and annoying street salesman

Voorlopige voorziening

De fiscale voorzieningenrechter kan een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen dat vereist. Daarbij moet in het oog worden gehouden dat de belastingrechter kan oordelen over de rechtmatigheid van de aanslag, maar niet over de invorderingsaspecten daarvan. Daar gaat de civiele rechter over. Een fiscale voorzieningenrechter is dus niet bevoegd te oordelen over een verzoek dat uitsluitend ertoe strekt de invorderbaarheid van een aanslag te schorsen. Dit probleem kan door de voorzieningenrechter worden opgelost door de (werking van de) aanslag te schorsen omdat sprake is van een lichtvaardig of onrechtmatig genomen besluit. Een geschorste aanslag is namelijk niet invorderbaar. Overigens kan een verzoek om een voorlopige voorziening ook op iets anders zien dan het schorsen van de aanslag, zoals bijvoorbeeld het verzoek de inspecteur te gelasten zich te onthouden van (inter)nationale inlichtingenverzoeken.

Connexiteit

Als de rechter bevoegd is in de hoofdzaak, is het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen ontvankelijk indien is voldaan het vereiste van ‘connexiteit’ oftewel samenhang met een lopende procedure. Connexiteit bestaat uit een formeel en een materieel element. Het vereiste van de formele connexiteit houdt in dat een verzoek om een voorziening slechts kan worden gedaan indien bezwaar is gemaakt of (hoger) beroep is ingesteld. Wordt het bezwaar of beroep ingetrokken, dan vervalt daarmee de connexiteit. Dat maakt het verzoeken om een voorlopige voorziening hangende bezwaar tricky, omdat de connexiteit verbreekt als de inspecteur uitspraak op bezwaar doet.

Het vereiste van materiële connexiteit houdt in dat alleen wat betreft aspecten die ook in de hoofdzaak aan de orde kunnen komen een voorziening kan worden getroffen. Voor schorsing van een belastingaanslag moet dus worden aangevoerd dat er (zodanige) aanwijzingen zijn dat de aanslag niet in stand zal kunnen blijven, zodat invordering daarvan niet gerechtvaardigd is zolang de aanslag nog niet onherroepelijk vaststaat.

Spoedeisendheid

Is het verzoek om een voorlopige voorziening ontvankelijk, dan zal de voorzieningenrechter het verzoek inhoudelijk behandelen. Daarbij is eerst vanaf belang of sprake is van een spoedeisend belang dat de voorlopige voorziening rechtvaardigt. Met andere woorden: kan niet gewoon de beslissing in de hoofdzaak worden afgewacht? Voldoende spoedeisend is dat verzoeker bij het uitblijven van een voorlopige voorziening ernstig en onherstelbaar nadeel zal lijden, bijvoorbeeld door een faillissement. Is de verzoeker reeds in staat van faillissement verklaard, dan is geen sprake meer van een spoedeisend belang: het gevreesde gevolg kan dan immers niet meer worden voorkomen. Als er een spoedeisend belang is, zal het verzoek om voorlopige voorziening worden toegewezen indien voldoende aannemelijk is dat de aanslag onrechtmatig is.

Kortsluiten

De voorzieningenrechter kan – ambtshalve of op verzoek van één van beide partijen – uit proceseconomische overwegingen onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak. Dit noemt men kortsluiten. In de bezwaarfase is kortsluiten dus niet mogelijk, want er is (nog) geen uitspraak op bezwaar waartegen beroep is aangetekend. De voorzieningenrechter zal hiertoe overgaan indien naar zijn oordeel nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, bijvoorbeeld als het beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk gegrond of kennelijk ongegrond is.

Aandachtspunten

Tegen een afwijzing van een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen staat geen hoger beroep of cassatie bij de Hoge Raad open. Dat is een slechte zaak voor de rechtseenheid omdat er geen hoogste rechter is die ervoor zorgt dat alle rechtbanken en hoven uitgaan van dezelfde uitleg van voornoemde aspecten. Hier komt bij dat de praktijk leert dat belastingrechters niet zelden weinig zin hebben om een verzoek om een voorlopige voorziening inhoudelijk te behandelen. Dat is een lastige combinatie.

Zo kan het voorkomen dat een verzoek om een aanslag te schorsen vanwege onrechtmatigheid wordt ‘opgevat’ als een verzoek om uitstel van betaling, waarover de belastingrechter niet gaat. Wees daarom niet te summier in het motiveren en geef – indien mogelijk – een voorbeeld uit de rechtspraak van een vergelijkbaar geval waarbij de voorlopige voorziening is toegewezen, of is afgewezen (waarbij je aangeeft dat uw geval op het doorslaggevende onderdeel verschilt). Weerzin van de belastingrechter om een voorlopige voorziening te treffen zou hem kunnen bewegen om een verzoek om versnelde behandeling van het beroep in de hoofdzaak toe te wijzen, als daar (ook) om is verzocht.

Een fiscale voorlopige voorziening moet overigens niet worden verward met het civiele kort geding, waarbij de zitting soms de dag na aanvraag plaatsvindt. Uit cijfers van de rechtspraak blijkt dat de bestuursrechtelijke voorlopige voorziening een doorlooptijd heeft van 6 weken. Heeft u echt haast, teken dan verzet aan, dat schorst de invordering vanaf het moment dat de dagvaarding door de deurwaarder aan de ontvanger is betekend.

Conclusie

Een ontvanger die de invordering van een betwiste belastingschuld ter hand neemt kan op twee manieren worden teruggefloten. De eerste heet verzet en werkt middels een civiele dagvaarding. De tweede manier is het middels een voorlopige voorziening schorsen van de aanslag. Daarbij is van belang dat bezwaar- of (hoger) beroep is aangetekend tegen het bestreden besluit (het vereiste van connexiteit) en er moet sprake zijn van een spoedeisend belang. De aard van het verzoek (wat wil je bereiken) en het spoedeisende belang dienen te worden onderstreept en ook waarom de belangenafweging in uw voordeel dient uit te pakken. Anders wijst de voorzieningenrechter het verzoek met hetzelfde gemak af, als waarmee het is gedaan.

Mr. N. van den Hoek