Bezwaar maken: hier moet je op letten

Voordat een belastingzaak aan de rechter kan worden voorgelegd moet eerst bezwaar worden gemaakt tegen het besluit waar onenigheid over bestaat. In de bezwaarprocedure wordt het bestreden besluit (vaak een belastingaanslag) beoordeeld door een andere inspecteur van de Belastingdienst dan degene die het besluit nam. Door deze heroverweging wordt voorkomen dat de rechter bedolven raakt onder zaken waarin het geschil bij nader inzien gemakkelijk op te lossen is (de zogenoemde filterfunctie). In dit blog wordt de bezwaarprocedure toegelicht. Waar moet een bezwaarschrift aan voldoen en waar liggen de kansen en risico’s in het vervolg van de bezwaarprocedure?

Formele aspecten

  • Bezwaar, waartegen?

Niet tegen elke beslissing van de Belastingdienst kan bezwaar worden gemaakt. Bezwaar (en daarmee beroep bij de rechter) staat alleen open voor belastingaanslagen en in de wet aangewezen ‘voor bezwaar vatbare beschikkingen’ (zoals de informatiebeschikking, boetebeschikking en rentebeschikking). Daarbij geldt dat de voldoening of afdracht van belasting op aangifte (zoals bij omzet- en loonbelasting) met een voor bezwaar vatbare beschikking is gelijkgesteld. Tegen aanslagen kan dus altijd bezwaar worden gemaakt en tegen andere beslissingen van de inspecteur alleen als de wet dat speciaal bepaalt.

  • Wanneer?

De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken en begint de dag na die van de dagtekening van het besluit of de latere bekendmaking daarvan. De hoofdregel is dat het bezwaarschrift binnen de termijn van zes weken door de fiscus moet zijn ontvangen. Daar geldt een uitzondering op als het bezwaarschrift binnen de termijn van zes weken is verstuurd met PostNL en binnen een week na het verstrijken van de termijn is ontvangen.

  • Formele eisen aan een bezwaarschrift

Hoewel tegen bepaalde aanslagen digitaal bezwaar kan worden gemaakt, is dat tegen een ruime meerderheid van de fiscale besluiten niet mogelijk. Bezwaar moet dus in de meeste gevallen schriftelijk worden ingediend. Het moet daarbij duidelijk zijn tegen welk besluit bezwaar wordt gemaakt; neem daarom datum en nummer van de aanslag in het bezwaarschrift op. Verder bepaalt artikel 6:5 Awb dat een bezwaarschrift de naam, het adres en de handtekening van de indiener bevat. Ook moeten datum van indiening van het bezwaarschrift en de gronden van bezwaar zijn vermeld. Met gronden van bezwaar wordt bedoeld op welke punt(en) de indiener het niet eens is met het besluit van de inspecteur en wat hij/zij wel zou willen.

Als niet aan deze eisen voor een geldig bezwaarschrift is voldaan, moet de inspecteur een (herstel)termijn bieden om de gebreken te herstellen. Het is dan dus niet gelijk game over, al is termijnoverschrijding meestal wel fataal. Het kan best moeilijk zijn om een goed opgesteld bezwaarschrift in te dienen binnen een termijn van zes weken. Als dan opzettelijk een bezwaarschrift wordt ingediend met één of meer gebreken, dan worden de zes weken opgerekt met de hersteltermijn die de inspecteur moet bieden (dat heet in de professionele praktijk een pro forma bezwaarschrift).

Hoorgesprek en inzage stukken

Als daarom wordt verzocht is er tijdens de bezwaarfase een hoorgesprek met de inspecteur en kan daaraan voorafgaand inzage worden genomen in zijn dossier (waarin de stukken van de zaak horen te zitten). Door de dossierstukken in te zien kan een (als het goed is compleet) beeld worden verkregen van het bewijsmateriaal dat de inspecteur heeft voor zijn besluit. Het hoorgesprek biedt de gelegenheid om de zaak persoonlijk toe te lichten, aan een ambtenaar die niet bij het nemen van het besluit betrokken was. In de praktijk wordt het hoorgesprek vaak benut om met de inspecteur de mogelijkheid van een tussenoplossing (compromis) te bespreken. Als de emoties hoog zijn opgelopen, kan worden verzocht om mediation (conflictbemiddeling) toe te passen.

Einde bezwaarfase en beslistermijn

De bewaarfase eindigt met een uitspraak op bezwaar. De inspecteur heeft in beginsel zes weken de tijd om uitspraak op bezwaar te doen, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn om bezwaar te maken verstreek. Binnen die termijn moet inzage in de stukken worden verleend en het hoorgesprek zijn gehouden. De inspecteur kan de beslistermijn eenmalig met zes weken verlengen, voor verdere verlenging is toestemming van de bezwaarmaker nodig. Gebruikelijk is dat de inspecteur eerst een voorgenomen uitspraak op bezwaar toestuurt, waarin hij gelegenheid biedt om daarop te reageren.

Als de inspecteur de beslistermijn laat verstrijken, kan hij schriftelijk in gebreke worden gesteld. Als de inspecteur dan niet binnen twee weken alsnog uitspraak op bezwaar doet, kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank wegens het uitblijven van een beslissing op het bezwaarschrift. De rechtbank kan de zaak vervolgens gelijk inhoudelijk behandelen of bepalen dat de inspecteur alsnog uitspraak op bezwaar moet doen. Op verzoek stelt de rechtbank daarbij direct de dwangsom vast voor de periode dat de inspecteur te laat is met het nemen van een beslissing. De bezwaarmaker kan door hiervan gebruik te maken druk uitoefenen op de inspecteur om uitspraak op bezwaar te doen.

Bewijsregels

Om de strategie in een fiscale zaak goed te kunnen bepalen, is kennis van het bewijsrecht een belangrijke factor. De hoofdregel is dat de inspecteur de bewijslast draagt voor belasting verhogende elementen (zoals bijtelling van inkomsten) en dat de belastingplichtige belasting verlagende elementen (zoals aftrekposten) aannemelijk moet maken. Als de inspecteur stelt dat er meer omzet of inkomen is genoten dan is opgegeven, dan rust dus op hem de bewijslast die stelling aannemelijk te maken. Als dat hem lukt, kan de bewijslast wel omkeren, wat betekent dat de belastingplichtige moet bewijzen dat de schatting van het inkomen door de inspecteur onjuist is en wat hij dan wel zou hebben verdiend.

Strategische overwegingen

  • Voorfase

Bij een fiscale controle is het meestal mogelijk om, nog voordat de aanslagen worden opgelegd, op de bevindingen van de inspecteur te reageren. Het kan verstandig zijn van die gelegenheid gebruik te maken en vroegtijdig uw argumenten naar voren te brengen. De controlefase is echter niet erg geschikt voor het voeren van discussie over wie gelijk heeft; dat leidt vaak tot niets zinnigs. Dat komt ook omdat controleurs zich hebben vastgebeten in de zaak en soms moeite hebben die objectief te blijven bekijken nadat zij al (‘voorlopige’) conclusies hebben getrokken. Stel een discussie daarom uit tot het hoorgesprek of de bezwaarfase. De bezwaarbehandelaar bekijkt het dossier in de regel met meer afstand dan zijn voorgangers.

  • Inschatting

Om een goede beslissing te kunnen nemen over de te hanteren strategie in de bezwaarfase is het verstandig een beeld te vormen over hoe de zaak tot een goed einde kan worden gebracht. Heeft de belastingplichtige evident gelijk en valt dat gemakkelijk aan te tonen, benut de bezwaarfase dan optimaal door inhoudelijk de discussie aan te gaan. Rechters zien dat graag, omdat de zaak dan meer uitgekristalliseerd is, mocht de zaak bij hen belanden. Daarnaast kan in de regel eerder een tussenoplossing (compromis) worden bereikt als het bezwaar goed gemotiveerd is en van bewijsstukken ter onderbouwing van het ingenomen standpunt is voorzien. De inspecteur heeft er immers belang bij de zaak in de bezwaarfase te beslechten, omdat een procedure bij de rechter ook hem veel tijd kost.

  • Informatieplicht geldt nog in bezwaar

Heeft de inspecteur een punt maar staat het niet vast of hij voldoende bewijsmateriaal heeft om de zaak rond te krijgen, dan is inzage in het dossier noodzakelijk. Afhankelijk van de inhoud van het dossier kan worden beoordeeld of het zinvol is het ingediende bezwaarschrift nader te motiveren. Als het in het dossier aanwezige bewijsmateriaal mager is, kan het strategisch zijn de bezwaarfase zo snel mogelijk te doorlopen. De inspecteur kan in bezwaar namelijk nog gebruik maken van zijn controle- en informatiebevoegdheden en een informatiebeschikking nemen als daaraan niet wordt voldaan. Een voorbeeld is het geval waarin in conclusies zijn getrokken in een controlerapport, terwijl de onderliggende bewijsstukken uit de administratie van de onderzochte ondernemer niet in het dossier aanwezig zijn.  Als in de bezwaarfase het gebrek aan bewijs wordt aangekaart, is het risico levensgroot dat de inspecteur vragen gaat stellen om zijn bewijspositie te verbeteren. Door strak de hand te houden aan de termijn waarbinnen de inspecteur uitspraak op bezwaar moet doen, kan worden voorkomen dat de zaak (te) lang in de bezwaarfase blijft hangen. 

Conclusie

De bezwaarprocedure is het voorportaal voor burgers die het niet eens zijn met belastingaanslagen en andere fiscale besluiten die hen aangaan. Er kan uitsluitend bezwaar worden gemaakt tegen besluiten waarvan in de wet staat dat ze ‘openstaan’ voor bezwaar. Als een controle is ingesteld is het over het algemeen niet raadzaam al in de voorfase discussie te voeren met de controleurs van de Belastingdienst. In de bezwaarfase moet worden bedacht met welke aanpak de zaak het best kan worden beslecht. Over het algemeen is het uitgebreid motiveren en onderbouwen van het bezwaarschrift verstandig, maar niet altijd. Als de inspecteur een lastige bewijspositie heeft, is het aan te raden de bezwaarfase niet langer te laten duren dan strikt nodig is. De inspecteur heeft namelijk tot het geschil bij de rechter ligt de bevoegdheid informatie van de belastingplichtige te vragen om zijn bewijspositie te verbeteren.

Vals spel door de Belastingdienst

Niets is frustrerender dan een spelletje te spelen met iemand die vals speelt. Onlangs riep de rechtbank Overijssel de Belastingdienst om die reden op het matje. De inspecteur nam een (geautomatiseerde) beslissing op een bezwaarschrift enkel en alleen met het doel om termijnen veilig te stellen en de verschuldigdheid van dwangsommen te voorkomen. En dát is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, aldus de rechtbank. Net als andere overheidsinstanties, mag de Belastingdienst namelijk geen misbruik maken van de aan hem toegekende bevoegdheden.

Vals spelen mag niet!

Het verbod van détournement de pouvoir betekent dat een door de wet gegeven bevoegdheid door de Belastingdienst niet voor een ander doel mag wordt gebruikt dan waartoe de wetgever deze bevoegdheid heeft gegeven. Het verbod is een van de oudste toetsingsnormen van behoorlijk bestuur. Het verbod is neergelegd in artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

In gemakkelijkere bewoordingen betekent het niets anders dan dat de Belastingdienst zich aan de regels van het spel moet houden en niet vals mag spelen.

Ook bij tijdige beslissing op bezwaar dwangsom verschuldigd

Recentelijk heeft de rechtbank Overijssel de Belastingdienst nog op het matje geroepen. Het ging hierbij om een belanghebbende die het niet eens was met de definitieve berekening van de zorg- en huurtoeslag over een bepaald jaar. De belanghebbende gaat in bezwaar en levert op verzoek van de Belastingdienst nog tijdig wat informatie aan. De Belastingdienst doet geautomatiseerd uitspraak op bezwaar waarbij het bezwaar wordt afgewezen. Hierbij is geen rekening gehouden met de aangeleverde informatie. De man gaat in beroep tegen (1) het niet tijdig beslissen op zijn bezwaren en (2) tegen de (geautomatiseerde) beslissing. Enkele maanden later herziet de Belastingdienst de (geautomatiseerde) beslissing waarbij alsnog (gedeeltelijk) aan de bezwaren van belanghebbende tegemoet wordt gekomen.

Bij de rechtbank komt vast te staan dat de (geautomatiseerde) beslissing is genomen om termijnen veilig te stellen en dwangsommen te voorkomen. Met het nemen van de (geautomatiseerde) beslissing werd niet beoogd om te komen tot een volwaardige en volledige heroverweging van de bezwaren, zoals bij de herziene beslissing wel het geval was. Deze werkwijze kan de toets der kritiek door de rechtbank niet doorstaan en de Belastingdienst is dan ook alsnog dwangsommen verschuldigd.

Andere voorbeelden

In fiscale jurisprudentie komt het verbod van détournement de pouvoir af en toe aan de orde. In de volgende (niet-limitatieve opsomming van) situaties hebben nationale instanties in ieder geval geoordeeld dat de Belastingdienst “vals heeft gespeeld”:

  • Als de inspecteur met een beroep op artikel 47 Algemene Wet Rijksbelastingen (hierna: AWR) een onderzoek instelt bij een belastingplichtige (verschoningsgerechtigde), terwijl het hem eigenlijk te doen is om gegevens die van belang zijn voor de belastingheffingen van derden – Gerechtshof Den Haag 3 juli 1989.
  • Als de inspecteur met een beroep artikel 47 AWR bij een belanghebbende verzoekt om inlichtingen onder het voorwendsel dat die inlichtingen van belang zijn voor een aftrekpost, terwijl hij feitelijk alleen de namen van derden wil bemachtigen – Gerechtshof Den Bosch 5 december 2002.
  • Als Belastingdienstmedewerkers op (onaangekondigd) huisbezoeken gaan, terwijl zij geen reden hebben om inlichtingen in te winnen op dat adres – Nederlandse Ombudsman 14 mei 2009.
  • Als de FIOD van haar bevoegdheden gebruik maakt tot het verkrijgen van gegevens, van belang voor heffing, zonder dat het onderzoek op opsporing van een strafbaar feit is gericht. Indien de inspecteur deze gegevens gebruikt voor het opleggen van een aanslag, wordt vals gespeeld – Hoge Raad 23 september 1992.

Houd ze in de gaten!

De Belastingdienst (in de vorm van directeur, inspecteur of ontvanger) heeft een heel arsenaal aan wettelijke bevoegdheden. Deze bevoegdheden heeft hij met een bepaald doel gekregen. Die bevoegdheden mogen dan ook uitsluitend voor dat doel worden ingezet. Gelet op de hiervoor genoemde valse spelletjes is het dus goed om altijd kritisch te zijn op het gebruik van de bevoegdheden door de Belastingdienst. Dat de Belastingdienst ruime bevoegdheden heeft, betekent nog niet dat deze overal voor mogen worden gebruikt!

Conclusie

Niets is frustrerender dan een spelletje te spelen met iemand die vals speelt. Het afgeven van een geautomatiseerd besluit op bezwaar waarbij niet beoogd is te komen tot een volwaardige en volledige heroverweging van de bezwaren is een recent voorbeeld van “vals spel” door de Belastingdienst. De uitspraak op bezwaar was enkel en alleen genomen met het doel de termijnen veilig te stellen en de verschuldigdheid van dwangsommen te voorkomen. De Belastingdienst kwam hier niet mee weg en werd door de scheidsrechter in kwestie terecht op het matje geroepen. Ook voor de Belastingdienst geldt: slim spelen mag, valsspelen niet. Houd ze dus in de gaten.

Mr. C.E. (Carlijn) van Dijk