Artikel 8:42 Awb: Welke stukken dient de Belastingdienst in te brengen in een procedure bij de rechtbank?

Als u van plan bent om tegen een besluit van de Belastingdienst in te gaan, dan is de kans groot dat u uiteindelijk bij een belastingrechter belandt. Van de voorafgaande bezwaarprocedure moet u namelijk niet veel verwachten. In die procedure beslist een collega van de belastingambtenaar die het besluit heeft genomen op het bezwaarschrift. In de wandelgangen wordt ook wel gesproken over “de slager die zijn eigen vlees keurt”.

Nederland als rechtsstaat kent een aantal waarborgen die van belang zijn voor een eerlijk proces. Tegen de uitspraak op bezwaar kan gelukkig beroep worden ingesteld bij de belastingrechter. In die procedure is artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) één van die waarborgen. Dit artikel eist dat de Belastingdienst ‘alle op de zaak betrekking hebbende stukken’ overlegt aan de belastingrechter om zo een volledige beoordeling en heroverweging van het besluit door de belastingrechter mogelijk te maken. De Belastingdienst mag hierbij niet selectief zijn. De Belastingdienst moet dus de hele pap inbrengen, en niet alleen de krenten die zijn standpunt welgevallen. Wat is nu precies die hele pap? Hoe kunt u controleren of die hele pap is ingebracht? En niet onbelangrijk: wat kunt u doen als u constateert dat de Belastingdienst zich niet aan deze taak heeft gehouden?

mr. C.E. van Dijk, Jaeger Advocaten-belastingkundigen

Wat zijn “alle op de zaak betrekking hebbende stukken”?

Tot 8:42-stukken behoren alle stukken die de Belastingdienst ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot de 8:42-stukken behoren ook stukken die pas in de loop van het beroep (of hoger beroep) ter beschikking van de Belastingdienst zijn gekomen.

De Hoge Raad heeft in het arrest van 4 mei 2018[1] nog een aantal hoofdlijnen uiteengezet van wat behoort tot de ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’:

  1. Tot de stukken behoren niet stukken die zich bevinden onder derden (bijvoorbeeld het OM) en die niet aan de Belastingdienst zijn verstrekt, ook al is de Belastingdienst bekend met het bestaan hiervan[2];
  2. Tot de stukken behoren niet alleen de stukken de Belastingdienst heeft gebruikt ter onderbouwing van het besluit, maar in beginsel ook stukken die de Belastingdienst wel ter beschikking staan of hebben gestaan maar die niet zijn gebruikt ter onderbouwing van het besluit. Stukken die de Belastingdienst wel heeft gebruikt, maar die voor de beoordeling van de zaak door de rechter niet (langer) van belang zijn, hoeft de Belastingdienst niet in te brengen. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van stukken die betrekking hebben op een element van de aanslag dat in beroep niet (meer) ter discussie staat;
  3. Ook in het geval slechts een passage van een stuk op de zaak betrekking heeft, dient het gehele stuk te worden ingebracht.

Ook elektronische gegevens behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Deze moeten dan wel van belang en raadpleegbaar zijn met het oog op de betreffende zaak. Het elektronische stuk moet in een afdruk of op een andere geschikte wijze ter beschikking kunnen worden gesteld. De softwareprogramma’s en andere elektronische systemen zelf behoren in de regel niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken.

Neem in de bezwaarfase inzage in het dossier!

Op basis van 7:4 Awb is het mogelijk om in ieder geval in de bezwaarfase inzage te krijgen in uw dossier. Maakt u hier ook gebruik van. Mogelijk komt u stukken tegen die u zelf niet (meer) heeft. Mogelijk komt u interessante (interne) correspondentie tegen. Mogelijk komt u documentatie tegen die uw standpunt onderschrijft. Verzoek tijdens de inzage om kopieën van deze stukken. Deze (wettelijke) mogelijkheid tot inzage heeft u niet (meer) in de beroepsfase.[3] Dit neemt niet weg dat u altijd de Belastingdienst kunt vragen om inzage in het dossier. Vragen staat immers nog altijd vrij.

Zie in dit kader ook de blogs van mijn kantoorgenoten Marloes Lammers en Victor Langenburg over respectievelijk de insteek van het bezwaarschrift en het hoorgesprek.

Niet alle stukken zijn door de Belastingdienst ingebracht, wat nu?

De beperking van kennisneming of de geheimhouding ex artikel 8:29 Awb

De plicht voor de Belastingdienst om alle op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen is niet absoluut. Op grond van artikel 8:29 Awb kan de Belastingdienst weigeren inlichtingen te verstrekken, dan wel de rechter vragen te bepalen dat alleen de rechter van bepaalde stukken kennisneemt.

Bij de beoordeling van een dergelijk beroep op toepassing van artikel 8:29 Awb heeft overigens nog wel steeds als uitgangspunt te gelden dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken en alle (overige) stukken die in geding worden gebracht onbeperkt voor u beschikbaar moeten zijn. Op dit uitgangspunt kan uitsluitend een uitzondering worden gemaakt indien daarvoor gewichtige redenen zijn. Dergelijke redenen kunnen niet zijn gelegen in de omstandigheid dat bepaalde stukken niet relevant voor u worden geacht. Dergelijke redenen kunnen wel betrekking hebben op de effectiviteit van het door de Belastingdienst uit te oefenen toezicht op de naleving van belastingwetten. De Belastingdienst draagt dan redenen aan van “interne-” of “controle-strategische” aard. Een andere gewichtige reden kan zijn dat belastingambtenaren onbelemmerd hun gedachten moeten kunnen vormen. In dat geval moet het wel gaan om gedachten die nog niet zijn afgerond.[4] In het geval u in een dergelijke 8:29 Awb-procedure terecht komt, onthoud dan dat het veelal de aantekeningen en notities van de ambtenaren zijn die procedures doen kantelen. Stem dus niet zomaar in met een verzoek tot beperkte kennisneming of geheimhouding.

Gevolgen van niet (tijdige) indiening ex artikel 8:31 Awb

Indien u constateert dat u stukken in het dossier mist, kunt u aan de belastingrechter een verzoek doen tot overlegging van deze stukken. Met uitzondering van gevallen van de eerdergenoemde gerechtvaardigde weigering ex artikel 8:29 Awb en enkele uitzonderingsgevallen van misbruik van recht, dient te worden tegemoetgekomen aan een dergelijk verzoek als u voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn voor de besluitvorming in uw zaak. De Belastingdienst zal alsdan die stukken moeten inbrengen in uw zaak.

Indien de Belastingdienst niet (alle) stukken overlegt, dan wel geen gehoor geeft aan een uitspraak van de rechter in een 8:29 Awb procedure om stukken ongeschoond te verstrekken, dan kan de rechter hieruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen (8:31 Awb). Het is dus een discretionaire bevoegdheid van de rechter. Bij de gevolgtrekkingen kunt u denken aan gegrondverklaring van het beroep en/of veroordeling tot schadevergoeding, waaronder vergoeding van de proceskosten en/of het griffierecht. De rechter kan echter een dergelijke gevolgtrekking niet maken zonder de Belastingdienst hierover eerst te informeren. Dit geeft de Belastingdienst nog een herkansing. U kunt echter het standpunt innemen dat de op de zaak betrekking hebbende stukken eerder hadden kunnen en moeten worden overgelegd, zodat het aanbod van de inspecteur om dat alsnog te doen na de mededeling door de rechter te laat is.[5]

De gevolgtrekking dat voorbij moet worden gegaan aan het verzuim zien we in de jurisprudentie (helaas) vaker.

Ondanks dat het niet uw taak is, kunt u zelf ook (op de zaak betrekking hebbende) stukken inbrengen. Dit is verstandig op het moment dat u stukken bezit die uw standpunt ondersteunen en/of tegenstrijdig zijn aan het standpunt van de Belastingdienst. Uiteraard bestaat deze mogelijkheid alleen als u deze stukken zelf in uw bezit heeft.

Conclusie

Het is de Belastingdienst die “alle op de zaak betrekking hebbende stukken” dient in te brengen in een procedure bij de rechtbank. De Belastingdienst mag hierbij niet selectief te werk gaan. Tot deze stukken behoren de stukken die de Belastingdienst ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot deze stukken behoren ook stukken die pas in de loop van het beroep (of hoger beroep) ter beschikking van de Belastingdienst zijn gekomen. Elektronische gegevens behoren in beginsel ook hiertoe.

Tijdens de bezwaarfase kunt u inzage nemen in het dossier. Het advies is om in ieder geval kopieën te (laten) maken van in ieder geval die stukken die uw standpunt welgevallen in een beroepsprocedure.

De plicht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken in te brengen is niet absoluut. De Belastingdienst kan weigeren inlichtingen te verstrekken, dan wel de rechter vragen te bepalen dat alleen de rechter van bepaalde stukken kennisneemt. Stem nooit zomaar hiermee in als uw reactie wordt gevraagd. Indien de Belastingdienst verzuimt te voldoen aan de verplichting om op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen, dan kan de rechter hieruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. De rechter kan voorbijgaan aan het verzuim, maar de rechter kan ook de Belastingdienst veroordelen tot schadevergoeding, of uw beroep gegrond verklaren.


[1] Hoge Raad 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672.

[2] Indien belastingambtenaren bij de aanslagoplegging en bezwaarbehandeling betrokken zijn en in het kader van bijstand aan de FIOD kennis nemen van inhoud van stukken, dan zijn deze stukken op de zaak betrekking hebbend. Het maakt daarbij niet uit of de stukken door de FIOD aan de inspecteur zijn overgelegd. Duidelijk is dat dergelijke stukken dus niet vallen onder de (uitzonderingscategorie van) stukken die zich onder derden bevinden. Zie Gerechtshof ’s Hertogenbosch 23 april 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1398.

[3] Ch.J. Langereis, ‘Equality of arms in het fiscal proces’, in Van Mens tot Mens, vriendenbundel voor K.L.H. van Mens, SDU Uitgevers, Den Haag 2011, p. 189.

[4] Gerechtshof Amsterdam 4 juni 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:4098

[5] Zie ook P. Fortuin, “Op de zaak betrekking hebbende stukken”, NTFRB2018/9

De invloed van de onschuldpresumptie op belastingheffing

Het opleggen van een belastingaanslag en strafrechtelijke vervolging zijn twee losstaande trajecten. Gek genoeg kunnen deze procedures daardoor ook verschillende uitkomsten hebben: een belastingaanslag zonder veroordeling of vice versa. De strafrechter en de belastingrechter oordelen beiden namelijk zelfstandig of zij het strafbare feit bewezen achten respectievelijk of de aanslag terecht is opgelegd. Ook als het in feite om hetzelfde gaat, zoals bij het niet aangeven van belastbare inkomsten uit dat misdrijf. Maar de belastingrechter mag met zijn oordeel niet een vrijspraak door de strafrechter in twijfel trekken. Wat betekent dat voor het fiscale oordeel? De belastingrechter besloot recent om die reden tot vernietiging van de belastingaanslag.

Law concept, statue and books

Samenhang strafzaak en belastingaanslag

Het strafrecht kan van grote invloed zijn op de belastingheffing, in positieve en negatieve zin. Zo kan strafrechtelijke vervolging voor een lucratief misdrijf ertoe leiden dat een forse navorderingsaanslag inkomstenbelasting wordt opgelegd. Maar een veroordeling is niet nodig om die aanslag te kunnen opleggen: de belastingrechter is niet gebonden aan het oordeel van de strafrechter. Een aanslag kan dus prima worden opgelegd ver voordat het tot een veroordeling komt – als het daar überhaupt toe komt. Zelfs als de strafrechter niet veroordeelt kan het zijn dat de fiscale rechter op basis van andere bewijsmiddelen, of een andere waardering van het bewijs, toch oordeelt dat de aanslag terecht is opgelegd.

Europese Hof: arrest Melo Tadeu

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in het arrest Melo Tadeu versus Portugal geoordeeld wat een vrijspraak betekent voor de invordering van een belastingaanslag. Daar ging het dus nog een stap verder: de belastingaanslag kon als zodanig niet meer worden aangevochten en stond daarmee ‘onherroepelijk’ vast. Toch oordeelde het EHRM dat een vrijspraak van invloed was op de bevoegdheid om die onherroepelijke aanslag te incasseren.

Over Melo Tadeu schreef ik in mijn blog van 2014. ‘Rechters zijn over en weer niet gebonden aan elkaars uitspraken en bewijsregels. Dit kan wringen. Het kan ook te veel wringen. Als de strafrechter vrijspreekt kan de fiscus niet zomaar voor hetzelfde feit een belastingschuld invorderen.’

Twijfel zaaien over vrijspraak uit den boze

Na een vrijspraak is het dus ‘not done’ voor een andere rechter om de onschuld van de voormalige verdachte in twijfel te trekken. Dat geldt ook voor de bestuursrechter, zoals de fiscale rechter. Doordat in de zaak Melo Tadeu zowel de strafrechtelijke vervolging als de aanslag waren gebaseerd op hetzelfde belangrijke element – de stelling dat mevrouw Melo Tadeu als bestuurder van een vennootschap kon worden aangemerkt – had de fiscale rechter zich te schikken naar het oordeel van de strafrechter. Het alternatief was immers dat hij de vrijspraak ter discussie zou stellen.

Hof Arnhem-Leeuwarden 15 augustus 2017

Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden oordeelde recent in een zaak over een van hennepkweken vrijgesproken belastingplichtige. De politie had de hennepkwekerij aangetroffen en op basis van een Convenant Aanpak Hennepteelt de belastingdienst daarvan in kennis gesteld. In het strafrechtelijk onderzoek was een ontnemingsrapport opgesteld met een berekening van het veronderstelde wederrechtelijk verkregen voordeel. De strafrechter sprak hem echter vrij van het houden van een hennepkwekerij en veroordeelde alleen voor het aanwezig hebben van hennepplanten.

Ondanks de vrijspraak is de inspecteur overgegaan tot het opleggen van een belastingaanslag op basis van inkomsten uit die hennepkwekerij. De belastingrechter overweegt dat de strafrechter, anders dan de officier van justitie (en de inspecteur) ervan is uitgegaan dat belastingplichtige géén inkomsten uit teelt en verkoop heeft genoten. Daarom geldt, aldus het hof, ook in deze belastingprocedure het vermoeden van onschuld en mag de aanslag dat vermoeden niet in twijfel trekken. Het hof komt ook daardoor tot de conclusie dat de aanslag in zoverre niet in stand kan blijven

Hoge Raad

Het hof volgt hiermee (uitdrukkelijk) een arrest van de Hoge Raad van 2 juni 2017. Daarin oordeelde de Hoge Raad dat de inspecteur niet zonder eigen onderzoek kan voortborduren op eerder conclusies van het openbaar ministerie, als daarna een sepot volgt bijvoorbeeld vanwege onvoldoende bewijs. Een dergelijk sepot (de mededeling van het OM dat een verdachte niet verder zal worden vervolgd) dwingt net als een vrijspraak tot de verplichting het onschuldvermoeden in acht te nemen. Lees daarover ook ‘Hoge Raad: heffing na seponering strafvervolging leidt tot schending onschuldpresumptie’ door Nick van den Hoek.

Oftewel: ook na een sepot mag een belastingaanslag geen twijfel zaaien over de (on)schuld van een belastingplichtige. De Hoge Raad overwoog:

1.   het onschuldvermoeden geldt ook in fiscale procedures:

2.4.1. Uit de rechtspraak van het EHRM [dit verwijst expliciet naar ‘Melo Tadeu’, red.] leidt de Hoge Raad af dat het in artikel 6, lid 2, EVRM neergelegde vermoeden van onschuld niet is beperkt tot procedures betreffende een ‘criminal charge’, maar zich kan uitstrekken tot een daarop volgende bejegening door een bestuurlijke autoriteit of gerechtelijke procedure die op zichzelf bezien niet onder de reikwijdte van artikel 6, lid 2, EVRM valt (zoals een procedure betreffende een belastingaanslag).

2.   belastingplichtige moet de directe ‘link’ tussen vrijspraak en aanslag bewijzen:  

In laatstbedoelde gevallen dient de belanghebbende te stellen en te bewijzen dat een voldoende verband (‘link’) bestaat tussen de strafrechtelijke procedure en de latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of de latere gerechtelijke procedure. Een dergelijk verband is bijvoorbeeld aanwezig als die latere procedure een onderzoek vereist van de uitkomst van de eerdere strafrechtelijke procedure, in het bijzonder in een geval waarin die latere procedure de rechter dwingt tot een onderzoek van een strafrechtelijk oordeel, tot een heroverweging of beoordeling van het bewijs in het strafrechtelijke dossier, tot een oordeel over de deelname van de belanghebbende aan de gebeurtenissen die hebben geleid tot de eerdere ‘criminal charge’, of tot een oordeel over de bestaande aanwijzingen van mogelijke schuld van de belanghebbende.

3.   dit geldt ook in geval van een sepot:

Het hiervoor bedoelde verband met artikel 6, lid 2, EVRM is niet beperkt tot de situatie waarin de strafrechtelijke procedure is geëindigd in een vrijspraak, maar kan ook aan de orde zijn indien het betreft belanghebbenden “in respect of whom criminal proceedings have been discontinued”. Vergelijk voor dit een en ander EHRM 12 juli 2013, nr. 25424/09, Allen tegen Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2013:0712JUD002542409, punten 92 tot en met 104.

4.   afwijkend oordeel mag geen twijfel zaaien over juistheid vrijspraak:

2.4.2.  Uit de rechtspraak van het EHRM volgt tevens dat een strafrechtelijke vrijspraak niet eraan in de weg hoeft te staan dat in een latere gerechtelijke procedure de gedragingen waarvan de belanghebbende is vrijgesproken, als gevolg van minder strenge bewijsregels of op grond van aanvullend bewijs bewezen worden verklaard, mits de rechterlijke autoriteiten door hun optreden, de motivering van hun beslissing of de door hen gebruikte bewoordingen geen twijfel doen ontstaan over de juistheid van een vrijspraak van hetgeen de verdachte in de strafzaak werd verweten (vgl. HR 20 maart 2015, nr. 13/03959, ECLI:NL:HR:2015:643, BNB 2015/173, rechtsoverweging 2.6.6).

5.   aanslag na sepot kan dus leiden tot schending onschuldvermoeden:

2.4.3. Hetgeen hiervoor in 2.4.1 en 2.4.2 is overwogen, brengt mee dat ook in een geval waarin een strafrechtelijke vervolging door seponering is beëindigd en het daardoor niet tot een rechterlijke uitspraak is gekomen, bij een latere bejegening door een bestuurlijke autoriteit of in een latere gerechtelijke procedure sprake kan zijn van schending van artikel 6, lid 2, EVRM. Dit zal zich onder meer kunnen voordoen als het sepot een zogenoemd technisch sepot is, inhoudend dat niet (verder) wordt vervolgd op de grond dat onvoldoende bewijs aanwezig is. In een dergelijk geval is niet uitgesloten dat de latere bejegening door de desbetreffende bestuurlijke autoriteit of de uit de latere gerechtelijke procedure voortvloeiende uitspraak van de rechter twijfel doet ontstaan over de juistheid van de gronden waarop is beslist de strafrechtelijke vervolging niet aan te vangen of niet door te zetten. Uit ’s Hofs oordelen blijkt niet dat het Hof het voorgaande heeft onderkend. Het eerste middelonderdeel wordt in zoverre terecht voorgesteld.”

De belastingplichtige in de aan de Hoge Raad voorgelegde casus had uiteindelijk toch geen geluk: weliswaar wordt uitvoerig overwogen dat het zaaien van twijfel over een vrijspraak (of sepot) niet mag, maar in dit geval is niet gebleken waarom van dergelijke twijfel sprake zou moeten zijn. De ‘link’ tussen strafzaak en belastingaanslag was niet aangetoond. Met name was in die zaak niet uit de verf gekomen van welke feiten belastingplichtige verdacht werd voorafgaand aan het sepot – en dus of die feiten verband hielden met de latere belastingaanslag.

Vernietiging belastingaanslag

De route is uitgezet. De fiscale rechter oordeelt in navolging van het EHRM dat een fiscale rechter met zijn eventueel afwijkende oordeel – wat op zich kan – niet een vrijspraak of sepot in twijfel mag trekken. Als de strafrechter iemand voor onschuldig houdt, mag de fiscale rechter daar niet van afwijken. Wanneer dan toch een belastingaanslag volgt (of in stand blijft) voor inkomsten uit een verondersteld niet-bestaand misdrijf, is slechts één consequentie mogelijk: die aanslag zal dan – net als in de zaak van Hof Arnhem-Leeuwarden – alsnog moeten worden vernietigd.

 

Mr. V.S. (Vanessa) Huygen van Dyck-Jagersma