Artikel 8:42 Awb: Welke stukken dient de Belastingdienst in te brengen in een procedure bij de rechtbank?

Als u van plan bent om tegen een besluit van de Belastingdienst in te gaan, dan is de kans groot dat u uiteindelijk bij een belastingrechter belandt. Van de voorafgaande bezwaarprocedure moet u namelijk niet veel verwachten. In die procedure beslist een collega van de belastingambtenaar die het besluit heeft genomen op het bezwaarschrift. In de wandelgangen wordt ook wel gesproken over “de slager die zijn eigen vlees keurt”.

Nederland als rechtsstaat kent een aantal waarborgen die van belang zijn voor een eerlijk proces. Tegen de uitspraak op bezwaar kan gelukkig beroep worden ingesteld bij de belastingrechter. In die procedure is artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) één van die waarborgen. Dit artikel eist dat de Belastingdienst ‘alle op de zaak betrekking hebbende stukken’ overlegt aan de belastingrechter om zo een volledige beoordeling en heroverweging van het besluit door de belastingrechter mogelijk te maken. De Belastingdienst mag hierbij niet selectief zijn. De Belastingdienst moet dus de hele pap inbrengen, en niet alleen de krenten die zijn standpunt welgevallen. Wat is nu precies die hele pap? Hoe kunt u controleren of die hele pap is ingebracht? En niet onbelangrijk: wat kunt u doen als u constateert dat de Belastingdienst zich niet aan deze taak heeft gehouden?

mr. C.E. van Dijk, Jaeger Advocaten-belastingkundigen

Wat zijn “alle op de zaak betrekking hebbende stukken”?

Tot 8:42-stukken behoren alle stukken die de Belastingdienst ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot de 8:42-stukken behoren ook stukken die pas in de loop van het beroep (of hoger beroep) ter beschikking van de Belastingdienst zijn gekomen.

De Hoge Raad heeft in het arrest van 4 mei 2018[1] nog een aantal hoofdlijnen uiteengezet van wat behoort tot de ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’:

  1. Tot de stukken behoren niet stukken die zich bevinden onder derden (bijvoorbeeld het OM) en die niet aan de Belastingdienst zijn verstrekt, ook al is de Belastingdienst bekend met het bestaan hiervan[2];
  2. Tot de stukken behoren niet alleen de stukken de Belastingdienst heeft gebruikt ter onderbouwing van het besluit, maar in beginsel ook stukken die de Belastingdienst wel ter beschikking staan of hebben gestaan maar die niet zijn gebruikt ter onderbouwing van het besluit. Stukken die de Belastingdienst wel heeft gebruikt, maar die voor de beoordeling van de zaak door de rechter niet (langer) van belang zijn, hoeft de Belastingdienst niet in te brengen. Dit is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van stukken die betrekking hebben op een element van de aanslag dat in beroep niet (meer) ter discussie staat;
  3. Ook in het geval slechts een passage van een stuk op de zaak betrekking heeft, dient het gehele stuk te worden ingebracht.

Ook elektronische gegevens behoren tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. Deze moeten dan wel van belang en raadpleegbaar zijn met het oog op de betreffende zaak. Het elektronische stuk moet in een afdruk of op een andere geschikte wijze ter beschikking kunnen worden gesteld. De softwareprogramma’s en andere elektronische systemen zelf behoren in de regel niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken.

Neem in de bezwaarfase inzage in het dossier!

Op basis van 7:4 Awb is het mogelijk om in ieder geval in de bezwaarfase inzage te krijgen in uw dossier. Maakt u hier ook gebruik van. Mogelijk komt u stukken tegen die u zelf niet (meer) heeft. Mogelijk komt u interessante (interne) correspondentie tegen. Mogelijk komt u documentatie tegen die uw standpunt onderschrijft. Verzoek tijdens de inzage om kopieën van deze stukken. Deze (wettelijke) mogelijkheid tot inzage heeft u niet (meer) in de beroepsfase.[3] Dit neemt niet weg dat u altijd de Belastingdienst kunt vragen om inzage in het dossier. Vragen staat immers nog altijd vrij.

Zie in dit kader ook de blogs van mijn kantoorgenoten Marloes Lammers en Victor Langenburg over respectievelijk de insteek van het bezwaarschrift en het hoorgesprek.

Niet alle stukken zijn door de Belastingdienst ingebracht, wat nu?

De beperking van kennisneming of de geheimhouding ex artikel 8:29 Awb

De plicht voor de Belastingdienst om alle op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen is niet absoluut. Op grond van artikel 8:29 Awb kan de Belastingdienst weigeren inlichtingen te verstrekken, dan wel de rechter vragen te bepalen dat alleen de rechter van bepaalde stukken kennisneemt.

Bij de beoordeling van een dergelijk beroep op toepassing van artikel 8:29 Awb heeft overigens nog wel steeds als uitgangspunt te gelden dat alle op de zaak betrekking hebbende stukken en alle (overige) stukken die in geding worden gebracht onbeperkt voor u beschikbaar moeten zijn. Op dit uitgangspunt kan uitsluitend een uitzondering worden gemaakt indien daarvoor gewichtige redenen zijn. Dergelijke redenen kunnen niet zijn gelegen in de omstandigheid dat bepaalde stukken niet relevant voor u worden geacht. Dergelijke redenen kunnen wel betrekking hebben op de effectiviteit van het door de Belastingdienst uit te oefenen toezicht op de naleving van belastingwetten. De Belastingdienst draagt dan redenen aan van “interne-” of “controle-strategische” aard. Een andere gewichtige reden kan zijn dat belastingambtenaren onbelemmerd hun gedachten moeten kunnen vormen. In dat geval moet het wel gaan om gedachten die nog niet zijn afgerond.[4] In het geval u in een dergelijke 8:29 Awb-procedure terecht komt, onthoud dan dat het veelal de aantekeningen en notities van de ambtenaren zijn die procedures doen kantelen. Stem dus niet zomaar in met een verzoek tot beperkte kennisneming of geheimhouding.

Gevolgen van niet (tijdige) indiening ex artikel 8:31 Awb

Indien u constateert dat u stukken in het dossier mist, kunt u aan de belastingrechter een verzoek doen tot overlegging van deze stukken. Met uitzondering van gevallen van de eerdergenoemde gerechtvaardigde weigering ex artikel 8:29 Awb en enkele uitzonderingsgevallen van misbruik van recht, dient te worden tegemoetgekomen aan een dergelijk verzoek als u voldoende gemotiveerd heeft gesteld dat het stuk van enig belang kan zijn voor de besluitvorming in uw zaak. De Belastingdienst zal alsdan die stukken moeten inbrengen in uw zaak.

Indien de Belastingdienst niet (alle) stukken overlegt, dan wel geen gehoor geeft aan een uitspraak van de rechter in een 8:29 Awb procedure om stukken ongeschoond te verstrekken, dan kan de rechter hieruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen (8:31 Awb). Het is dus een discretionaire bevoegdheid van de rechter. Bij de gevolgtrekkingen kunt u denken aan gegrondverklaring van het beroep en/of veroordeling tot schadevergoeding, waaronder vergoeding van de proceskosten en/of het griffierecht. De rechter kan echter een dergelijke gevolgtrekking niet maken zonder de Belastingdienst hierover eerst te informeren. Dit geeft de Belastingdienst nog een herkansing. U kunt echter het standpunt innemen dat de op de zaak betrekking hebbende stukken eerder hadden kunnen en moeten worden overgelegd, zodat het aanbod van de inspecteur om dat alsnog te doen na de mededeling door de rechter te laat is.[5]

De gevolgtrekking dat voorbij moet worden gegaan aan het verzuim zien we in de jurisprudentie (helaas) vaker.

Ondanks dat het niet uw taak is, kunt u zelf ook (op de zaak betrekking hebbende) stukken inbrengen. Dit is verstandig op het moment dat u stukken bezit die uw standpunt ondersteunen en/of tegenstrijdig zijn aan het standpunt van de Belastingdienst. Uiteraard bestaat deze mogelijkheid alleen als u deze stukken zelf in uw bezit heeft.

Conclusie

Het is de Belastingdienst die “alle op de zaak betrekking hebbende stukken” dient in te brengen in een procedure bij de rechtbank. De Belastingdienst mag hierbij niet selectief te werk gaan. Tot deze stukken behoren de stukken die de Belastingdienst ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten. Tot deze stukken behoren ook stukken die pas in de loop van het beroep (of hoger beroep) ter beschikking van de Belastingdienst zijn gekomen. Elektronische gegevens behoren in beginsel ook hiertoe.

Tijdens de bezwaarfase kunt u inzage nemen in het dossier. Het advies is om in ieder geval kopieën te (laten) maken van in ieder geval die stukken die uw standpunt welgevallen in een beroepsprocedure.

De plicht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken in te brengen is niet absoluut. De Belastingdienst kan weigeren inlichtingen te verstrekken, dan wel de rechter vragen te bepalen dat alleen de rechter van bepaalde stukken kennisneemt. Stem nooit zomaar hiermee in als uw reactie wordt gevraagd. Indien de Belastingdienst verzuimt te voldoen aan de verplichting om op de zaak betrekking hebbende stukken te overleggen, dan kan de rechter hieruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. De rechter kan voorbijgaan aan het verzuim, maar de rechter kan ook de Belastingdienst veroordelen tot schadevergoeding, of uw beroep gegrond verklaren.


[1] Hoge Raad 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672.

[2] Indien belastingambtenaren bij de aanslagoplegging en bezwaarbehandeling betrokken zijn en in het kader van bijstand aan de FIOD kennis nemen van inhoud van stukken, dan zijn deze stukken op de zaak betrekking hebbend. Het maakt daarbij niet uit of de stukken door de FIOD aan de inspecteur zijn overgelegd. Duidelijk is dat dergelijke stukken dus niet vallen onder de (uitzonderingscategorie van) stukken die zich onder derden bevinden. Zie Gerechtshof ’s Hertogenbosch 23 april 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1398.

[3] Ch.J. Langereis, ‘Equality of arms in het fiscal proces’, in Van Mens tot Mens, vriendenbundel voor K.L.H. van Mens, SDU Uitgevers, Den Haag 2011, p. 189.

[4] Gerechtshof Amsterdam 4 juni 2015, ECLI:NL:GHAMS:2015:4098

[5] Zie ook P. Fortuin, “Op de zaak betrekking hebbende stukken”, NTFRB2018/9

“Leuker kunnen we het niet maken, ook niet makkelijker”

De informatiehonger van de Belastingdienst valt niet te stillen. Op internationaal en Europees niveau zijn afspraken gemaakt op basis waarvan belastinggegevens automatisch worden uitgewisseld. Vanzelfsprekend maakt de Belastingdienst hartelijk gebruik van de mogelijkheden die “big data” biedt voor de controle van belastingplichtigen. En dan heb ik het nog niet eens over de nationale controle- en opsporingsmogelijkheden die de Belastingdienst ter beschikking staan. Tijd om eens goed te kijken welke potentiële gevolgen de grenzeloze drang naar informatie heeft voor de fiscale procespraktijk.

 

Verplicht informatie aanleveren

Op de Belastingdienst, vertegenwoordigd door de inspecteur, rust ingevolge artikel 8:42 Algemene wet bestuursrecht (“Awb”) de verplichting om voorafgaand aan de procedure ‘alle op de zaak betrekking hebbende stukken’ aan de rechter en de belastingplichtige toe te zenden. Hieronder moet worden verstaan: alle stukken die de inspecteur ter beschikking staan en een rol hebben gespeeld in zijn besluitvorming (het opleggen van de belastingaanslag).

Een belangrijk beginsel in het fiscale procesrecht is dat zodra een zaak onder de rechter komt, wordt uitgegaan van de gelijkheid van partijen. Kortgezegd komt dit erop neer dat de partijen (de inspecteur vs. de belastingplichtige) niet alleen over dezelfde relevante stukken en gegevens moeten kunnen beschikken, maar ook dat zij van elkaar weten dat zij hierover beschikken.

Voorkomen moet worden dat de inspecteur een belastingaanslag vaststelt op basis van informatie die de belastingplichtige niet heeft (waartegen hij zich logischerwijs niet kan verweren) en waarover de rechter dan ook niet kan oordelen. Voldoet de inspecteur niet aan zijn verplichting om de stukken te overleggen, dan kan de rechter daaraan gevolgen verbinden. Bijvoorbeeld door het beroep van de belastingplichtige gegrond te verklaren, de inspecteur te veroordelen tot het vergoeden van (immateriële) schade of tot het betalen van de proceskosten. In uitzonderlijke situaties hebben we de laatste tijd gezien dat de rechter zelfs overgaat tot het vernietigen van de belastingaanslagen als de inspecteur zijn verplichting van artikel 8:42 Awb niet nakomt.

Digitalisering

Ter zake van het begrip ‘alle op de zaak betrekking hebbende stukken’ is eerder vastgesteld dat hieronder ook in elektronische vorm vastgelegde gegevens kunnen vallen. Voor de toepassing van artikel 8:42 Awb rest de vraag wat de omvang is van een digitaal stuk. In zijn eindejaarbeschouwing van 12 december jl. stelde M.W.C. Feteris, president van de Hoge Raad, daaromtrent het volgende:

“De formulering van het wetsartikel dateert nog uit een tijd er alleen papieren informatie was. Toen had je stukken van een of meerdere bladzijden, en was het praktisch nooit een probleem om vast te stellen waar het stuk begon, waar het ophield en wat er dus wel en niet toe behoorde. Maar wat te denken van informatie die het bestuursorgaan (de inspecteur) put uit een digitale database met gegevens van tienduizenden personen, die dagelijks wordt ververst? Is die database in zijn geheel een stuk in de zin van de Awb? Lastige vragen die een nieuwe vorm van conceptueel denken over informatie vergen.”

In dit perspectief wordt duidelijk dat wettelijke bepalingen soms achterlopen op de ontwikkelingen van deze tijd. De rechter zal bij de toepassing van dergelijke regelgeving daarom een vertaalslag moeten maken naar ‘de moderne tijd’.

Recente ontwikkelingen

In het arrest van 4 mei jl. geeft de Hoge Raad nadere uitleg over de betekenis van het begrip ‘alle op de zaak betrekking hebbende stukken’ in het digitale tijdperk alsmede de door Feteris opgenoemde knelpunten. Onder de reikwijdte van artikel 8:42 Awb vallen: (i) alle relevante feitelijke gegevens die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten, (ii) ook indien zij pas in de loop van het beroep of hoger beroep ter beschikking van de inspecteur zijn gekomen, alsmede (iii) stukken die hem ter beschikking hebben gestaan maar niet zijn gebruikt ter onderbouwing van het opleggen van de belastingaanslag, tenzij zij niet langer van belang zijn voor het geschil.

Wat de omvang van digitale stukken betreft, oordeelt de Hoge Raad dat gegevensdragers als softwareprogramma’s of clouddiensten niet op zichzelf een op de zaak betrekking hebbend stuk zijn en derhalve niet als geheel verstrekt hoeven te worden. Maar, als een stuk passages bevat die op de zaak betrekking hebben, dan is dat stuk als geheel een op de zaak betrekking hebbend stuk. Een brief of een rapport moet dan in zijn geheel als één stuk worden aangemerkt.

Met de verplichting tot het overleggen van het gehele stuk wordt thans voorkomen dat de inspecteur naar eigen inzien (selectief) informatie aanlevert. Hiermee wordt recht gedaan aan de positie en dus de rechtsbescherming van de belastingplichtige.

Gevolgen van de honger naar informatie

Naast het aanleveren van stukken is het in de bezwaarfase, de fase vóór het beroep bij de rechter, van belang hoe wordt omgegaan met die informatie. Bij het vaststellen van de aanslag heeft de inspecteur tenslotte de taak om zorgvuldig te werk te gaan; hij heeft een onderzoeksplicht. Maar wat is nu de reikwijdte van die onderzoeksplicht? Uit de jurisprudentie volgt dat de inspecteur bij het opleggen van de aanslag geen akten hoeft te raadplegen die niet in het dossier voor de betreffende belastingheffing aanwezig zijn. Hij is hiertoe slechts verplicht als de gegevens in het dossier van de belastingplichtige daartoe aanleiding geven (arrest uit 1971). Het oordeel van de Hoge Raad geeft mijns inziens een erg ruime discretionaire bevoegdheid aan de inspecteur. Het lijkt mij allerzins redelijk dat áls de inspecteur over informatie beschikt, dat hij daar ook wat mee doet. Dit is met name van belang op het moment waarop een (te lage) aanslag wordt opgelegd.

Indien te weinig belasting wordt geheven kan de inspecteur de te weinig geheven belasting (behoudens uitzonderingen) alleen navorderen als sprake is van kwade trouw van de belastingplichtige of als hem dit bekend wordt op basis van nieuwe informatie: een nieuw feit. Een feit dat de inspecteur redelijkerwijs bekend was of had kunnen zijn, kan niet als zodanig worden aangemerkt. Het niet betrachten van de vereiste zorgvuldigheid leidt in die gevallen tot een ambtelijk verzuim, bijgevolg is dat de belasting niet kan worden nageheven.

In het voorgenoemde arrest van 4 mei vormde de aan de inspecteur bekend geworden informatie – uit het eigen computersysteem van de Belastingdienst – (blijkens het oordeel van het Hof) een nieuw feit. Nu dit in cassatie geen kernpunt van het geschil was, is hierover geen oordeel geveld door de Hoge Raad. Ik vraag mij echter af in hoeverre een dusdanig oordeel houdbaar is (of zal blijven). Ik voorzie namelijk dat de Belastingdienst, met zijn eindeloze drang naar informatie, steeds vaker tegen de lamp zal lopen. De reden hiervan is dat door de digitale ontwikkelingen van de laatste jaren, aan de inspecteur een overvloed aan informatie ter beschikking staat over de handel en wandel van vrijwel elke belastingplichtige. Al deze informatie kan onder de onderzoeksplicht van de inspecteur vallen.

Met die gedachte is het de vraag of in alle redelijkheid kan worden gesteld dat een inspecteur zorgvuldig heeft gehandeld als de informatie voor het opleggen van een aanslag hem reeds ter beschikking heeft gestaan (in een computersysteem van de Belastingdienst), maar hij hier onvoldoende onderzoek naar heeft gedaan en als gevolg daarvan de aanslag te laag is vastgesteld. Ik meen van niet. In mijn opinie kan het namelijk niet zo zijn dat de inspecteur verzuimt zijn werk (zorgvuldig) te doen en hem vervolgens de hand boven het hoofd wordt gehouden.

Conclusie

Anno 2018 is het onvermijdelijk dat diverse wettelijke bepalingen onder de loep moeten worden genomen, teneinde deze praktisch en doelmatig te houden. Digitalisering zal in toenemende mate invloed hebben op vele aspecten van het (fiscale) recht. De wetgever, de rechterlijke macht, de Belastingdienst, het Openbaar Ministerie en de advocatuur zullen allen met de tijd mee moeten gaan.

Hoezeer het digitale tijdperk ook mogelijkheden biedt om op laagdrempelige wijze veel informatie te verkrijgen c.q. te verstrekken, brengt dit mogelijkerwijs nadelige gevolgen met zich mee voor rechtspositie van de belastingplichtige. Het uitgangspunt dat de inspecteur slechts verplicht is om bij het opleggen van de aanslag nader onderzoek te doen als het dossier van de belastingplichtige daartoe aanleiding geeft, lijkt mij onhoudbaar. Het gemak waarmee digitale dossiers zijn te raadplegen (en te doorzoeken) is daarbij in het bijzonder van belang. Het bezit van de zaak zou niet het einde van het genot mogen zijn voor de inspecteur.

mr. W.G.G. (Woody) Jansen de Lannoy